政协委员皮剑龙：遏制逐利性执法，地方罚没所得上缴中央财政
两会·高见今年全国两会上，民营经济是个高频词。政府工作报告明确提出，全面落实促进民营经济发展的意见及配套举措，进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题。如何护航民营经济壮大发展？全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙带来的一份提案，直陈民营企业的一大痛点，呼吁坚决遏制逐利性执法。皮剑龙在提案中写道，在一些逐利性执法案件中，执法机关所采取的罚款、扣押、冻结财产的措施，直接切断企业自身的资金运转。还有个别地方通过刑事手段进行的逐利性执法，更是导致无辜民营企业家身陷囹圄。“这样造成的结果就是办理一起案件，垮掉一个企业，失业一批职工。”皮剑龙告诉南都记者，“因此遏制选择性、逐利性执法，保护企业家合法权益，势在必行。”全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙。乱罚款乱收费、随意关停，逐利性执法影响企业发展全国政协委员皮剑龙履职6年间，共提交了60多份提案。作为法律人，他希望能发挥自身专业优势，持续关注中国的法治建设和进程。民营经济发展，是他长期关注的话题之一。去年全国两会，皮剑龙提交提案建议制定《民营经济保护法》，让广大民营企业家吃上“定心丸”。在这份提案中，皮剑龙提出立法保护民营经济的具体设想。比如突出权益平等保护，减少禁止和限制；又比如规定保障措施，明确侵犯民营企业家合法权益的法律责任等。这份提案后来被列为全国政协重点督办提案。2023年6月，全国政协提案委员会“优化民营企业发展环境”重点提案督办调研组赴江苏省南通、常州、无锡、苏州等地专门开展调研，皮剑龙也参加了此次督办调研。这次深入基层一线的调研，让皮剑龙感慨“受益良多”。他告诉南都记者，调研中详细了解了民营企业发展情况和最新诉求，总结出民营企业发展的突出问题。这也为他在营造公平竞争市场环境、厘清政府和市场边界、构建亲清政商关系等方面的履职建言，积累了宝贵的实践经验。在此基础上，皮剑龙形成了今年全国两会的一份提案——《关于保护民营经济合法权益，坚决遏制逐利性执法行为》。所谓“逐利性执法”，是指执法机关在执法过程中出于个人或部门利益追求，而采取的违背法律原则和公正原则的执法行为。这种现象有诸多表现形式，比如执法机关的乱收费乱罚款现象、办案机关争夺管辖权、违反法律规定异地抓捕、随意关停企业、划扣冻结资金、侵吞应当返还财产等等。“受逐利性执法危害最大的莫过于民营企业，已成民营企业的噩梦。民营企业一旦遭遇逐利性执法，将面临无法正常运营的风险。”皮剑龙说。在他看来，逐利性执法根源就是某些执法机关为了追求经济利益，把执法权当作赚钱工具，违法执法、违法实施行政处罚、违法刑事办案。为保护民营企业合法权益，要坚决遏制逐利性执法。建议将地方执法罚没所得依法上缴中央财政如何遏制这类行为？皮剑龙提出了自己的几点建议——首先是完善立法，明令禁止逐利性执法。据南都记者了解，2021年，公安部曾发布《公安机关禁止逐利性执法“七项规定”》，其中明令禁止滥用执法手段搞“创收”，禁止以刑事手段插手干预经济纠纷、民事纠纷，禁止违规违法争抢有罚没收益的案件管辖权等。不过皮剑龙认为，这只是部门规章，其法律效力层级较低，且其他执法机关并无此类规定。基于此他建议，以制定民营经济促进法为契机，在该法中明文规定禁止逐利性执法，保护民营企业和民营企业家的合法人身财产权益。从斩断利益链条的角度，皮剑龙还提出，将地方执法过程中罚没所得依法上缴中央财政。其背后的考虑是，在现行办案经费地方保障体制下，执法机关的经费主要来源于地方财政预算拨付和上级机关转移支付，其中地方财政预算拨付是基础来源。而在当前的罚没所得管理实践中，当罚没所得作为一项非税收入上缴至地方财政后，地方政府往往会将罚没所得全额返还给办案机关作为执法办案经费。由此，从某种意义上来说，执法机关与地方政府之间形成了利益共同体。执法经费对地方财政的依赖性，进一步刺激了逐利性执法。在皮剑龙看来，只有切断办案经费与地方财政的联系，才能阻断办案经费与涉案财产挂钩的通道，从而消除逐利性执法的动因。因此，他又进一步建议，各级、各地执法办案经费，应由中央统一调拨使用。与此同时，皮剑龙建议建立健全执法责任制和监督机制，明确执法人员的职责和行为规范，并加强对执法权的监督。如发现逐利性执法行为，要依法依规严肃处理，追究相关人员的责任，并建立健全举报奖励制度。具体到执法人员上，皮剑龙告诉南都记者，有必要加强培训和教育，提高执法人员的法律意识和职业道德水平。为此可建立科学的考核评价机制，对执法人员进行全面、客观、公正的评估。值得一提的是，今年2月19日，国务院发布的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》也明确指出，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。与此同时，保护民营经济的立法进程也在提速。2月21日，司法部、国家发改委、全国人大常委会法工委共同组织召开民营经济促进法立法座谈会，会上透露民营经济促进法起草工作已经启动。对话皮剑龙严查行政机关以罚代管、过罚失当等行为南都：近年来，因卖超标芹菜被罚数万的案例，屡次引发争议。你怎么看待这类“小过重罚”现象？皮剑龙：“小过重罚”反映一些政府机关僵化执法、滥用裁量和以罚代管的执法现状，也与某些领域因追求安抚民心，而在未充分权衡生产者和消费者利益冲突的前提下，就采取“严惩重罚”的立法有关。同时，近年地方财政压力增大，更致使“趋利型执法”和“罚没式创收”的情况增加。关于这类问题，我建议进一步完善和调整行政法规、部门规章中的罚款事项。要持续压减罚款事项，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要，可采取其他方式规范管理的罚款事项做到应减尽减，同时要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度、完善协同治理和联合惩戒机制，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为。南都：一些民营企业反映，在政府招投标、市政工程等领域遇到“门槛”高、限制条件多的问题。如何打破隐性准入壁垒和行政性垄断，你有何建议？皮剑龙：要打破隐性准入壁垒和行政垄断，一是通过制定和完善相关法律法规，凸显对民营经济的平等保护原则，突出权益平等保护，减少禁止和限制。法律条款坚持“非禁即入”“非禁即许”精神，以保护民营经济权利为基础，明确市场准入按照国家有关规定实行负面清单制度，实现民营经济组织权利平等、机会平等、规则平等。二是推动政府采取措施简化行政程序，降低交易成本，建立健全政务失信记录和惩戒制度，推动政府诚信履约。三是切实完善常态化创新型企业座谈会机制，支持各级部门邀请优秀企业家开展咨询，倾听企业家的真实想法，积极发现企业发展中出现的新问题、新情况，建立完善从问题反映到落实解决的闭环机制。南都：当前，民营经济促进法起草工作已经启动，立法进程将加快推进。你认为民营经济立法应该重点考虑解决哪些问题？皮剑龙：我认为，《民营经济促进法》应对民营经济主体在产权保护、市场准入、投融资、公平竞争等重点领域作出详细规定和保障，进一步落实民营经济主体地位，全面保护民营经济主体物权、债权、股权、知识产权等各种类型的财产权，充分保障民营经济主体平等获取市场准入资格。同时要重视对民营经济主体合法权益，尤其是民营企业家人身合法权益的保护。此外，该法还应规定促进民营经济发展的保障措施，明确法律责任，对国家机关、事业单位、国有企业及其工作人员违反法律规范损害民营经济主体、民营企业家合法权益的法律后果作出明确规定。南都：对于这部法律的出台，有何期待？皮剑龙：希望《民营经济促进法》在依法保护民营企业产权和企业家权益的同时，进一步优化民营企业发展环境，回应企业关切，补齐短板弱项，激发各类经营主体的内生动力和创新活力。南都：去年你提交提案里，有两份被全国政协列为重点督办提案，能否分享高质量提案频出的经验？皮剑龙：提案是政协委员履职尽责的重要抓手。一件提案的提出离不开前期开展的大量调研工作，查阅各种资料，进行理论探讨和实地走访考察。提案到达承办单位后，需要及时与承办单位进行沟通协商，对相关问题进行反复论证，有的提案还要与承办单位负责人员面对面沟通探讨。我认为，委员不仅要重视提案的质量，也要重视推动提案的成果转化，要求出台相关文件，建立相关制度。南都全国两会报道采写：南都记者 李玲 发自北京
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